脆弱渤海湾

　　编者按：

　　回溯渤海生态所临困境，几乎与环渤海经济圈的崛起与油气建设同步。

　　中国内地海洋油气开发力量正主要集中在渤海地区。而“十一五”期间，渤海沿岸三省一市也全部将石油化工产业作为生产力布局重点。资源禀赋的特殊性，导致环渤海经济圈大油田、大钢铁、大化工扎堆的布局延续至今，并逐渐超出周边地区的环境承载力。

　　因此，渤海湾每况愈下的生态环境并非毫无来由，其背后既有地方政府的GDP竞逐，有企业“效率第一”的建设效率，也有环保法律缺乏与时俱进的脱节。

　　油气开发之重，化工布局之困，以及事后的公益诉讼缺位之痛，使渤海这一中国唯一内海，十几年来面临之危险正与日攀升。

　　而“蓬莱-19”油田漏油事件，既不是毫无预警的第一次，相信也不会是平抚一切的最后一次。

　　油气开发之重

　　王羚

　　“我总觉得不对劲，这水肯定有问题，不然不可能没鱼呀！”家住乐亭县城的张卫向《第一财经日报》记者感慨。

　　张卫爱好钓鱼。每年他有一个固定行程，约三五好友，花2000元钱租条船，开到深海里去钓鱼。有时能钓到五十斤，有时能钓到六十斤，张卫和朋友常常带着“鱼满舱”的快乐感觉返程。

　　今年却不同。几个人忙活半天，硬是一条鱼都没有钓到。大家觉得不可思议。

　　返程的时候，张卫有一种不祥的预感。“这海一定是出了大毛病了。”

　　病海沉疴

　　实际上，溢油事故对于渤海湾来说真不算新鲜。一些人回忆起环保专家曾经痛心疾首的话，“再不治理，渤海将成为下一个死海”。

　　“说渤海要成为死海这样的话，早在十年前就有了，但是现在渤海污染恶化的势头并没有减小，反而还在增加。”公众与环境研究中心主任马军表示。

　　作为一个三面环陆、近封闭的内海，渤海贡献了长长的海岸线，但自身也存在着水体交换缓慢、自净能力差的弱点。再加上海上溢油、陆上排污等多种原因，曾经蔚蓝的渤海已经成为一个奄奄一息的“病海”，比如近岸海域污染严重、范围持续扩大；赤潮灾害频发；渔业资源严重衰退；海洋生态环境严重恶化，生物种类明显减少等。

　　鉴于此，2001年国务院批复通过了《渤海碧海行动计划》，制订了近、中、远三期目标，以减轻渤海的污染程度。但据环保专家介绍，这个行动计划虽然方向和措施齐全，但是由于在具体实施中力度不足，并没有有效遏制渤海水质恶化的速度。

　　长期关注渤海污染的马军介绍，目前渤海的污染依然是以陆源污染为主，包括被污染的各大河流水系的流入、沿海企业的直接排污等。但尤其值得关注的是，海上溢油污染这几年呈高发的态势。这次康菲蓬莱油田漏油就是一个典型的例子。

　　事实上，无论从《渤海碧海行动计划》还是国家海洋局制定的《渤海综合整治规划》中，都可以看出，渤海漏油现象远比人们所知道的要严重得多。

　　根据《渤海碧海行动计划》，据不完全统计，辽宁、河北、山东三省，仅1991年至1998年，就发生船舶、海洋石油平台、海上输油管道等溢油污染事故71起。而据《渤海综合整治规划》，1979年仅胜利油田排入渤海的原油就达45708吨。污染状况之惨烈令人触目惊心。

　　据马军介绍，海上溢油事故涉嫌严重的瞒报现象。此次中海油与康菲公司合作开采的蓬莱19-3油田漏油事故，6月初就已发生，但肇事方一直没有上报。直到有微博透露了漏油事件并且在媒体报道之后，肇事方才承认发生漏油。

　　油气崛起之困

　　7月25日，蓬莱19-3油田漏油仍在持续中。国家发改委等十部委，以及山东省、辽宁省、河北省、天津市政府共同召开的渤海环境保护省部际联席会议，针对渤海污染治理，提出新的目标。

　　环保专家担忧，如果这些新的目标没有严格的监督和落实，很可能跟《渤海碧海行动计划》一样，只停留在纸面上，而渤海的污染，仍然处在加剧的态势中。

　　从沿海各地政府的发展冲动来看，渤海污染加剧已经是必然的。“十一五”期间，渤海沿岸三省一市全部将石油化工产业作为生产力布局重点。而近几年的石油码头建设热潮也令原本脆弱的渤海生态雪上加霜。

　　GDP竞逐中，渤海成了最后的埋单者。据统计，2000年，仅占中国管辖海区面积2.6%的渤海，每年排入污水却占全国直接排海污水总量的四成左右，其中工业废水占全国总量的五分之一。

　　“现在治理渤海，缺的不是技术，也不是资金，缺的就是动力，而这背后是以GDP为最终目标的发展模式。”马军评价说。   

　　实际上，渤海湾多年的病海沉疴，正有其一定的地理和时代因素。

　　我国石油开发经历了三次战略转移，第一次是从西北转向东部，开发出大庆油田实现石油自给，继而开发出胜利油田、华北油田等；第二次是从东部转向西部，开发出塔里木油田等；第三次是从陆地到海洋，并实施海陆并重的发展战略。

　　目前，中国内地海洋油气开发力量正是主要集中在北部的渤海地区，占中国领海面积3/4的广阔南海地区，也是海洋油气资源最丰富的地区，油气开发却几近空白，不多的几口油气井还都在离陆地和海南岛不远的海域。

　　作为油气资源相当丰富的沉积盆地，渤海地区的海上油气田与沿岸的胜利、大港和辽河三大油田构成了中国第二大产油区，全国50%以上的海洋油气工业贡献出自该地区。而渤海湾的油气开采还在进入新一轮的增长期。数据显示，截至2009年底，渤海已建成海上油气田20个，钻井平台165个。

　　《渤海环境保护总体规划》显示，随着环渤海经济的快速发展及港口建设的加快，船舶流量将进一步加大，同时伴随石油运量迅猛增加，船舶发生事故性溢油的风险进一步加大。2012年各港口油类吞吐量预计从2005年的0.275亿吨增加达到1.6亿吨，2020年各港口油类吞吐量将达到2.1亿吨。

　　随着渤海湾经济圈和油气建设的崛起，超出周边环境承载力而出现的隐患也在持续攀升，最终通过种种事故获得佐证。仅2008年，渤海海域便发生12起小型油污染事故，发生频率高于南海、东海等海域。

　　而除了在近海开发石油的环境隐患之外，一些专家认为过度开发渤海资源从能源战略上说也有待商榷。因为渤海是中国的内海，而且平均深度只有15米左右，开发难度不大，也没有任何海权争议，更应该作为后备资源。

　　化工布局之忧

　　刘彦昆

　　台风“梅花”降临大连，触痛人们的不是暴风骤雨，却是PX项目涉险。8月8日，大连金州新区福佳大化PX芳烃项目防洪堤坝在8级大风和高达20多米的海浪袭击下，不堪一击，600万人陷于剧毒化工原料外泄的恐慌之中。

　　城市火药桶

　　公开资料显示，大连福佳大化PX项目年产值约260亿元，可纳税20亿元左右。这家企业曾创下多个“国内之最”：“创民营芳烃石化建设先河”、“第一家获得银团联合贷款的民营芳烃项目”、“70万吨/年产量创国内芳烃项目规模之最”……同时也是“项目的审批速度创国内石化行业之最”。

　　大连福佳大化PX项目，2004年12月1日立项，同月便得到大连市发展和改革委员会批复，2005年12月23日顺利通过了国家发改委主任办公会的核准，并于2007年10月8日召开装置区开工会开工建设，2009年6月即正式投产运营，“芳烃项目建设速度创国内之最”，建设效率无人能及。

　　然而直到运营投产，人们才关注起这个项目可能对城市和人群带来的灾难。

　　2010年大连“7·16”输油管道爆炸火灾事故，距离爆炸着火点只有200米距离的PX项目就曾涉险。这次事故还暴露了一个更为严重的情况：石油化工罐体布局太密，着火后消防车甚至无法畅通进入。

　　在PX项目和“7·16”输油管道爆炸火灾事故所属的大孤山化工区，距离大连市区只有21公里，距离小孤山居住区更只有7.5公里，但却是大连市布局化工企业最为密集的区域。与PX项目毗邻的还有年产30万吨甲醇项目，西太平洋石化、齐化化工、亚太沥青、凯金化工栗田工业化学、天源基化学等一批PTA、PX、甲醇、化学石油添加剂等项目。在这个5.84平方公里区域里，规模以上石油化工企业达38家。

　　大连人形容，这里就像是未引爆的城市“火药桶”。

　　化工项目监管漏洞

　　实际上，距离城市住宅区过近的化工布局，并非仅大连一个城市。去年一起南京化工厂爆炸，其背景正是由于城市与人口的扩张，将因为历史原因遗留下来的化工企业和周边居民区之间的距离变得只有一线之差，被称为“家门口的定时炸弹”。

　　早在2003年下半年，中国东部沿海城市掀起了一股兴建石油码头的热潮，大连、天津等沿岸城市，纷纷将建设大型油品泊位作为其城市战略发展的重要部分。

　　“产业布局同构化的出现，基本还是由当地的资源禀赋决定，大钢铁、大石化企业扎堆出现并非没有缘由。”国家发改委国土开发与地区经济研究所副研究员黄征学就向媒体表示。

　　这意味着潜在的威胁隐患在大大增加，渤海沿岸的生态压力不小，急需对周边地区的环境容量和承载力做出客观评估。

　　中国环境科学研究院研究员赵章元向《第一财经日报》记者介绍：全国各地普遍存在着像大连这样化工区布局过密的情况。地方政府拿到发改委的建设批复，就像得到了“尚方宝剑”，但是发改委、规划部门考量的主要是经济效益方面的指标，环保部门“插不上话”或者“不作为”，这使得很多项目从立项开始就有环境安全隐患。

　　即便如此，化工项目需要依法通过环评才能开工建设。

　　“建设一个化工区需要有规划环评，即对区域内的环境容量进行评估，布局的企业数量和规模不能超过上限。针对每个具体的项目需要有环评报告，这个报告里需要讲清楚与邻近企业的关系、化工设施间距和防护措施等内容。”赵章元向本报记者表示。

　　在赵章元看来，如果在环评的环节严格把关，仍能有效防范风险。然而现实情况却时常不规范，使环评走了过场。

　　还有一个突出的问题是：“化工项目的批建方和日后的监管方往往不是同一个部门，常出现漏洞”。

　　在大连大孤山工业区，就发生了一个奇怪的现象：一方面，大孤山半岛区域规划环评提到，“只要是化工企业，每一个项目都做过专题评价和环境风险评价”，大连市环保局也出面说明PX项目“符合国家产业政策，对大连经济社会和生态环境的影响符合国家总体要求，符合国家环保相关政策。企业和相关部门完全按照合法程序推进项目建设”。

　　但另一方面，这里却是原国家环保总局列为“重点关照”的高风险事故区，大孤山半岛环境风险问题也是大连市政府监管的重点。这样“高危”的化工区为什么却在立项审批以及环评阶段都畅通无阻呢？

　　赵章元还提示，大连所在的环渤海经济带都存在石油化工企业布局过密的问题，他说：“环渤海地区生态非常脆弱，污染情况已经越过警戒线，整个渤海地区都陷入危险之中。(实习记者张昭对本文亦有贡献)制图/张逸俊

　　公益诉讼缺位之痛

　　田享华 曹齐

　　对于渤海湾漏油事故而言，虽然现在事故的原因还没有完全调查清楚，但是事故的相关责任方所面临的三大法律责任也正在成为法律界人士争议的热点话题。这三大责任就包括：行政责任、民事责任和刑事责任。

　　而最为关键的是，环境立法还需与时俱进。

　　期待更严处罚

　　在三大责任中，行政责任与刑事责任都是涉及国家公权力机关主动行使职权。其中，关于行政责任已经开始追责，7月5日，国家海洋局召开发布会向社会通报初步调查结果，油田周边海域有840平方公里海水水质由一类变为劣四类。同时表示，漏油事故应该由作业者康菲中国承担所有责任，最高可对其罚款20万元。

　　这一表态并不令人满意，但也确实是根据《海洋环境保护法》第八十五条的规定，违法进行海洋石油勘探开发活动，造成海洋环境污染的，最多可处二十万元的罚款。但是，根据该法第九十一条的规定，对因违法造成海洋环境污染事故的单位，可处最高不得超过三十万元的罚款。

　　为此，多名法律界人士都认为，此次渤海湾漏油事件(至少从目前报道的内容来看)，应属于海洋环境污染事故，因此，从现行法的角度，对相关违法单位最多可处30万元的罚款。“即使是处以30万的罚款，相对于违法单位的收益来说，数额确实非常低，也难以达到处罚的目的。”

　　上海律协公司法委员会副主任吴冬则告诉记者，像这么严重的污染事件，海洋主管部门应该吊销相关公司的开采、生产许可证，这才是责任与过错对等的处罚。

　　除了行政责任，还有人建议追究康菲中国和中海油的刑事责任。上海维度律所刘培灼律师就告诉《第一财经日报》记者，这种建议是可行的，因为这在我国《刑法》当中有关于重大环境污染事故罪的规定，《海洋环境保护法》也有相关规定，如要求对造成重大海洋环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的，应依法追究刑事责任。

　　尤其是在刑法修正案(八)中，对这一罪名的犯罪构成要件做了修改，删除了原先条文中“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”的说法，而是以“严重污染环境”作为是否构成犯罪的依据。刘培灼认为这降低了犯罪行为的认定标准，这对从事与环境保护密切相关的单位或个人来说，提出了更高的要求，具有积极意义。从这个角度而言，追究刑责并不是不可能。

　　公益索赔在探索

　　对于民事责任，河北乐亭、昌黎等地扇贝大量死亡，当地渔民怀疑和蓬莱19-3油田原油泄漏有关，但由于没有有力的鉴定结果，渔民一直苦于无法向事故方讨个说法。

　　虽然国家海洋局认为，康菲公司被认定为责任者，而中海油的责任要根据其与康菲签订的合同来界定。但是上海大邦律所胡玮律师则认为，对于事故责任，中海油和康菲中国应当共同承担责任。因为发生事故的蓬莱油田是中海油和康菲中国合作开发的项目，他们共同拥有项目股份，对外共同承担责任。“如果他们之间有协议，开发的时候有分工，那也只解决他们之间的责任分配，没有对外效力，不影响污染受害者对他们两家共同的索赔。”

　　但是具体如何进行索赔之诉，刘培灼建议养殖户进行下列工作：一是搜集能够确定损失金额的各项证据，必要时，可联合聘请第三方机构进行鉴定、检测，保管好证据原件；二是与其他受损失的养殖户联系，共同推举代表与相关部门协商、谈判。某种意义上说，在普通渔民、养殖户的维权能力相对有限之时，具有专业技能的公益、环保组织的介入就成为一种趋势。

　　8月1日，多家环保组织再次发出公开信，呼吁国家海洋局主动并及时公开渤海溢油事故已查明的事实、调查进展，并尽快明确相关赔付方案，环保组织“不排除在近期率先提起公益诉讼”。目前，已经有中华环保联合会、达尔问自然求知社以及自然之友等多家环保组织明确授权北京德和衡律师事务所律师王海军代理此案，目前起诉书已经准备妥当，但是起诉日期还在商榷之中。

　　王海军告诉本报记者，诉讼请求主要是生态恢复和损害赔偿两大内容，前者涉及油污的处理，要求恢复海洋生态的原状；后者涉及对环境损害的认定和赔偿，但是没有具体数额。“我们希望能够成立一个基金会，并且确认一些赔付的标准。”除了赔偿数额无法确定之外，现在具体起诉的法院也还没有确定，因为渤海湾污染的海域波及了山东、河北甚至天津等地，理论上这些地方的海事法院都可以受理案件。

　　王海军认为，但是被告肯定是中海油和康菲中国，他们得承担连带责任。“但是，法院不一定受理。”对于案件的前景，王海军并不太乐观，他和一些环保组织是很期望由国家海洋局出面索赔，如果国家机构知道可以索赔而又没有索赔，他们才会真正采取行动。

　　胡玮则提醒说，即便国家海洋局代表国家来对污染者索赔，那主要是针对生态的损害，是为国家利益的索赔，也不影响私人权益受到污染影响的私人的索赔权，互不干扰。

　　借机推动环境立法

　　对于公益诉讼，能源经济学者、厦门大学能源经济研究中心主任林伯强告诉本报记者：“政府应该允许这样的诉讼，但可能不会很有效。因为海洋污染法律法规不健全，诉讼会很困难。”

　　刘培灼认为，一个城市的生态建设离不开这个城市每一个人、每一个企业或机构的共同努力。政府的监管、行业的自律以及相关部门的监督都是非常必要的。当然，更离不开立法上的支持，这既包括国家层面法律法规的完善，也包括本地行政法规及政策的配套。环境事故的增多，其原因包括相关责任单位的过失，也包括相关立法的缺失。

　　因此，他建议说：“第一，完善立法，完善责任追究制度；第二，加重对违法行为的处罚力度，严惩相关责任人；第三，可考虑在部分地区的人民法院内部建立环境审判庭，专门处理环境污染引发的各类案件，以此培养专业领域的人才，同时促进全社会对环境保护的重视。”

　　刘培灼认为造成这一现象主要是由于我国目前在相关立法上的滞后，此次漏油事件可以看成是推动相关立法变革的力量。所以，应在立法上加大处罚力度，提高处罚上限，或按其收益的一定比例处罚，只有这样，才能真正起到以罚促改的作用，否则，将无法遏制类似事件的重演。山东省去年出台了《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》，这是一个非常好的开端。

　　林伯强也直言，环保法规应有的东西都应该有，没有也可以借鉴发达国家的。而在法制已经健全后，则重点在于执法，尤其是“对于海洋污染的监管和处罚，需要更新，和更加严格”。